以創新促節地增效——江蘇省無錫市推進節約集約用地“雙提升”的做法
2017-08-06

華萊塢,從曾經叱咤一時的老鋼廠到如今享譽世界的電影夢工廠,傳統與創新,經典與時尚在這片老廠房之間傳承與交融,而這,僅僅只是江蘇省無錫市創新節約集約用地實踐的一大亮點。自2013年榮膺首屆“全國國土資源節約集約模范市”以來,節約集約已然成為無錫一張亮麗的名片,江陰、宜興、錫山、惠山、濱湖等地先后多次獲評全國和江蘇省國土資源節約集約模范縣(市)。

近年來,無錫市以推進“節地水平和產出效益‘雙提升’”為戰略目標,以“四個創新”為突破口,大力提升節約集約用地質量和水平。2016年,全市每平方公里建設用地GDP產出達6.12億元,位居江蘇省前列,每平方公里土地GDP產出達1.99億元,位居全國GDP前20名城市前列。這主要得益于各級黨委和政府創新節地制度、夯實節地基礎、強化節地實踐、嚴格節地考核、拓展節地空間,而進行的有自身特色的節約集約用地“創新之旅”。

以制度創新指明節地方向

思路決定出路,面對人口密度高、土地產出高、開發強度大、后備資源少的市情,無錫立足制度創新,以“減量化”凝聚節地共識,以“提質量”把握節地精髓,以“長效管理”明確節地要求,走出一條方向明、政策準的全面節約和高效利用資源之路。

節地理念由“控規?!毕颉皽p量化”轉變?!皽p量化”是無錫近年來在節地方向上一個最重要的轉變。隨著市域土地開發強度日益加大,全市各級政府清醒認識到走“擴張”的路難以為繼,必須走“內涵式”發展道路。2014年,無錫市政府出臺了《關于構建節約用地“1236”戰略布局的實施意見》,在“1236”戰略布局中,更加注重對存量建設用地的盤活和優化,明確提出普通商品住宅和商業開發用地原則上在存量用地中解決,并大力開展存量建設用地全面查清處置工作,利用市場機制促進存量建設用地的盤活和利用。2015年,市政明確提出“減量化”發展目標,編制了以建設用地減量化為核心的《無錫市“十三五”土地利用專項規劃》,按照“近期減增量、遠期減總量”的思路,嚴格實施“強度”與“總量”雙控,推進同一鄉鎮村莊建設用地布局調整試點,率先實現農村建設用地“減量化”。

效益管理由“提門檻”向“提質量”轉變。將以投資規模設立節地準入門檻逐漸變為產出效益決定資源配置的模式,是無錫市在節地方向上的又一個突出轉變。過去,項目用地主要通過設定嚴格的準入門檻和定額標準,在項目落地時把關監控。如今,“1236”節地戰略將項目用地管理理念由“重審批”向“重監管”轉變,取消項目準入時畝均投資強度的硬性規定,提出以產出、稅收作為項目考核標準,新增產業項目用地原則上按照《江蘇省建設用地指標》規定標準的85%執行,產出標準、稅收貢獻等指標不得低于全市同行業平均水平,并在土地有償使用合同中約定,嚴格限制高耗能、高排放、產能過剩行業等項目建設,使節約集約用地更加精準、高效。

節約機制由“短期管理”向“長效管理”轉變。近年來,隨著信息化水平的提升,無錫市局以節約集約為主線,將數據管理與節約長效管理機制相結合,利用信息系統便捷管理海量數據的特點,構建產業用地績效管理平臺,全面掌握工業企業的用地、用工、產出、稅收等情況,在此基礎上,科學規劃工業園區產業結構,合理確定園區發展方向,推動同類產業向同一類開發區和工業集中區集聚,并建立節約集約倒逼機制,通過探索利用差別化城鎮土地使用稅、水價、電價等經濟杠桿,倒逼企業提升集約用地水平,實現節約集約用地長效管理。今年,無錫下轄的宜興市、新吳區已獲批成為實行差別化城鎮土地使用稅的試點城市。


以管理創新夯實節地基礎

近年來,無錫國土人以久久為功的韌勁,勤練內功強基固本,大力推進“多規融合”,夯實數據基礎,創新“三化一體”價格體系,為推進節約集約用地奠定堅實基礎。

推進“多規融合”,明確發展方向。規劃的節約是最大的節約,面對規劃實施面臨的空間沖突問題,無錫市局堅持一張藍圖管控,大力構建“多規合一”新機制,實現國民經濟和社會發展規劃、城鄉建設規劃、土地利用總體規劃、生態保護規劃的相互融合,進一步優化產業功能布局,合理安排住宅、商業、文化、旅游等用地布局與規模,調整優化建設用地空間布局,在此基礎上,用耕地保護數量和質量紅線、生態保護紅線、城市發展邊界線及土地開發強度底線這四條“硬杠杠”形成倒逼機制,釋放土地資源利用空間和潛力。2011年以來,無錫連續6年存量建設用地在土地供應面積的占比高于50%,形成以存量用地為導向的供地模式,實現了從“增量遞減”向“總量遞減”的跨越。

摸清資源家底,建立數據云平臺。無錫市局以“四全”服務平臺為基礎,實施資源“信息化、精細化、規范化、標準化”管理,全面摸清土地“家底”,挖掘資源潛力,精準推進節約集約用地。一是搭建全市產業用地績效管理平臺。為全面掌握工業用地大數據,在全市開展了工業用地調查,摸清了市69個工業園區(開發區)、5.9萬家工業企業的用地、稅收、用工等底數,建立了囊括工業企業、建設用地和工業園區的龐大數據庫,在此基礎上,以影像圖和數字地理空間框架為底圖,搭建起全市產業用地績效管理平臺,設計研發了“核心指標”、“工業地圖”、“統計詳情”、“指標對比”、“產業專題”等五大功能模塊,并建立與財政部門數據動態共享機制。二是建成業務全覆蓋的數據中心。通過報批、供地、土地整理等歷史數據整理和可利用資源核查工作,構建了專題覆蓋廣、部門協同優、數據現勢強、系統開放好、決策支持有力的“五位一體”國土資源數據中心,其中包括1999年~2016年覆蓋國土資源現狀、規劃、報批、供地、地籍、礦產等30個專題、542個要素圖層,為實現資源精細化管理提供強有力科學支撐。

強化市場配置,建立“三化一體”價格體系。一是構建土地市場網上交易系統。通過“統一平臺集中交易、流程固化剛性運作、網上交易透明公正、管辦分離層級制約、電子監察全程預警”等手段,建起完善的土地市場網上交易系統,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,在全省率先實現國有建設用地使用權在互聯網上交易。此外,開發出“指上交易”移動應用系統,并投入使用。二是首創“三化一體”價格體系。通過開展區域全覆蓋、用途全覆蓋基準地價研究,形成“三化一體”地價應用成果,為建立城鄉統一的建設用地市場和實施差別化供地提供了有了支撐。該項研究成果榮獲了江蘇省國土資源科技創新一等獎。


以實踐創新提升節地水平

從“多規合一”、建立“三化一體”價格體系,到立體利用、復合利用、低效盤活等節地模式創新,無錫實踐證明,創新永遠在路上。如今,在無錫這一片創新的熱土上,涌現出了上汽、海瀾之家、阿斯利康、地下車行系統等一批節地實踐創新典型,為探索高度城市化地區全面節約和高效利用資源提供了標桿和示范。

拓展用地高度。近年來,無錫大力探索單建地下空間、結建地下空間、空中連廊等多種立體空間開發模式,由“平方”轉“立方”,逐步形成了網絡狀、立體化的城市空間開發體系。一是統籌謀劃,以交通、商業立體開發融合拓展用地空間。無錫高鐵商務區建設的地下環行車行系統,節約地面交通用地6.2公頃,實現了地上、地下交通和商業、辦公、文化、娛樂等多業態融匯,使原來的單體樓宇開發變為網絡開發,建筑平均容積率從2.0提升至4.5,開發強度提高1.25倍,相當于節約用地約30公頃,以每畝土地300萬元計算,土地增值收益達13.5億元。濱湖區在雪浪停車廠上蓋物業,將地鐵地下停車廠與地上商業開發相結合,節約了用地,提升了土地效益。二是技術革新,以工業用地高度換空間。為促進工業用地集約利用,無錫出臺政策鼓勵開發區規劃建設多層高標準工業廠房,明確在符合規劃的前提下,工業建筑不受高度限制,各類園區投資建設并在一個自然年度內竣工和投入使用建筑面積超過5萬平方米的,給予20%的新增建設用地計劃指標獎勵。著名男裝生產商海瀾集團,其園區總用地面積約2400畝,總建筑面積卻達400萬平方米,容積率高達3.0。該集團引進了全國領先的高位自動化立體倉庫,廠房高度達到50米,占地面積僅有傳統平庫的七分之一。

拓寬用地維度。通過鼓勵產研結合,產城融合,土地利用方式由單一轉向復合,土地產出效益大幅度提升。一是加速產城融合,實現以產興城、以城促產、宜居宜業、融合發展。電新材料科技園成立于2000年,改造前生活生產空間混雜,企業用地集約化程度較低;從2011年開始,梁溪區采用合作開發建設的模式,全力打造集生產、研發、商業、住宅于一體的產業新城。目前,已建成占地約5萬平方米,建筑面積10萬平方米的匯集工業、研發、生產等多層多功能綠色標準廠房。預計到2020年,啟迪協信·無錫科技城將招商引進近千家優秀企業,提供就業崗位約8萬個,實現年產值近600億元。在全省開發區土地集約利用評價中,無錫兩家產城融合型開發區躋身前5名。二是加深產研結合。無錫大力支持企業利用已有工業用地興辦研發設計,實現土地復合利用。無錫市展鵬科技有限公司和無錫市雄偉精工機械廠在發展過程中,通過在原有廠區拿出部分土地建設科研大樓,提升科研能力,現在兩家企業的新技術研發已成為經濟效益的核心來源。

提升用地強度。20世紀80年代中期,鄉鎮企業飛躍發展帶來了無錫經濟的騰飛,但是隨著企業的更新換代,產生了大量工業企業低效用地,面對這一現狀,無錫各級政府做好“引路人”,通過引導優化、協商收回、關停淘汰、兼并重組等多手段盤活低效用地,為實施“產業強市”戰略提供了有力支撐。一是加大盤活力度。原無錫汽車車身有限公司因產品市場定位不準、經營不善導致破產,通過兼并重組引入上汽大通品牌,盤活了土地資源,成為年產值超30億元的龍頭企業,并帶動盤活周邊存量土地80多畝,建設高標準廠房,引進多家汽車零部件制造企業,打造成為汽車零部件生產加工專業配套區,實現了區域產業升級。二是增資不增地。鼓勵企業多措并舉挖掘自身用地潛力,提高產出效益。阿斯利康是一家創新驅動型全球性生物制藥企業,1998年立項時按照“花園式工廠”規劃布局,2009年、2011年、2014年,公司連續增資超過1億美元,增資不增地,在用地面積10多年沒有增加的情況下,產出效益得到了大幅度提升,實現銷售和稅收是當時建廠初期的10多倍,成為無錫稅收貢獻的大戶。


以監管創新嚴格節地考核

從“單兵作戰”到“齊抓共管”。為抓好節約集約用地工作,無錫建立了政府主導,部門協同、上下聯動的共同責任機制。一是強化組織領導。成立以市政府主要領導為組長的全市推進節約集約用地促進產業轉型升級領導小組,建立聯席會議制度,定期溝通節約集約用地落實情況,協調解決重大問題。二是明確考核目標。將節約集約用地主要指標納入全市經濟社會發展綜合評價體系,耕地保護、節約用地、依法用地等列入地方各級政府年度責任目標、領導干部考核體系。三是構建共同責任制。印發《關于構建節約用地“1236”戰略布局責任分解的通知》,明確28個政府部門和單位的職責分工,形成齊抓共管,共同推進整體合力;出臺《關于加強土地綜合執法監管落實共同責任的意見》,明確各級政府的主體責任,構建起“黨委領導、政府負責、部門協同、上下聯動、公眾參與”的土地綜合執法監管共同責任機制。

從“平面監管”到“立體監管”。為了改變過去監管靠人工巡查,效率不高,容易遺漏,查處難度大的狀況,無錫市局通過建立全程監管體系和視頻綜合監管中心,實現了視頻看、現場查,事前有提醒、事后有抓手的全方位立體式監管。一是建立預防機制,加強全程監管。依托“四全”服務平臺,以全程監管系統為支撐,建立起市局、分局、基層國土所“三級聯動”全程監管機制,實現從批地、供地、開發建設、竣工驗收全程留痕管理。開竣工前一個月,系統自動觸發提醒流程,對未按期開工、竣工項目,系統自動觸發警示流程,做到早發現、早提醒、早處置,督促用地項目及時開工建設。二是成立視頻綜合監管中心。以“一個平臺、多途應用、四全融合、資源共享”為目標,部署視頻監控點924個,做到土地執法動態巡查、建設用地批后監管、耕地保護、土地儲備等綜合監管應用,實現土地資源信息化監管,有力推動了節地質量和水平的提升。



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